精准扶贫：资产收益扶贫模式路径选择

———基于四川实践探索

在国民经济持续发展的宏观背景和 “八七”扶贫攻坚、综合扶贫开发等几轮大规模扶贫开发任务完成后，四川省的贫困人口已经大幅度减少，贫困人口由大面积片状分布向插花式点状分布转变。为帮助贫困者脱贫并获得长期发展，许多地区都实施了产业扶贫项目，但是大多数项目都对贫困者劳动力、资金、技术等有一定要求，因贫困者自身发展能力不足使其无法有效参与项目。如何寻找到一种有效的扶贫方式，使发展要素缺失的贫困者也能够获得持续增收的机会是精准扶贫工作的重要任务。对此，四川省开展扶贫资产收益扶贫探索试点，将财政资金转化为贫困户的财产权，为其提供持续稳定的增收渠道，从而提高财政资金使用效率和持续效果，进而破解精准扶贫战略在四川实践中面临的难点问题。

资产收益扶贫的核 心是 “股 权 量 化、按 股 分红、收益保底”，具体做法是将贫困户获得的财政补贴资金、拥有的土地和集体资产等以资产形式投入到企业、合作社等经营性组织，使贫困户能够作为股东获得股息，以增加其财产性收入。资产收益扶贫将财政支农资金转化为贫困户所拥有的财产，为发展能力不足的贫困者提供参与乡村产业发展的渠道，同时也为乡村产业发展提供了资金支持，从而形成了扶贫开发与乡村发展互促共赢的格局。

一、资产收益扶贫模式的内涵与特征

１．资产收益扶贫模式的内涵

资产收益扶贫是为了帮助自我发展能力不足的农村贫困人口实现精准脱贫而采取的一种扶持方式，通过把细碎、分散的各种资源要素转化为资产，整合到优势产业平台上，扩展贫困人口生产生存空间，让其享受到优质资源，实现脱贫致富。按照量化资产的不同，目前主要由两种做法：一是将财政支农资金投入到农村集体经济组织或农民合作社，经组织成员同意后，将形成的资产采取优先股的方式量化给贫困户，贫困户可以凭借优先股权获得保底收益，并在保底收益的基础上参加二次返利；二是将贫困户拥有的承包地经营权、集体资产等投入到企业等组织，形成贫困户的股权并获得收益。

２．资产收益扶贫模式的基本特征

资产收益扶贫是针对贫困基本态势进行的制度创新，是破解精准扶贫政策实施问题的重要路径，从制度设计和运行过程来看，资产收益扶贫模式的主要特征在于：

（１）资产收益扶贫模式是精准扶贫与区域整体发展的衔接。资产收益扶贫模式以赋予贫困人口财产权的方式使其真正参与乡村产业发展，从而实现可持续的脱贫和发展。资产收益扶贫模式将财政支农资金、土地经营权、集体资产等作为贫困户在农村新型经营主体中的股份，使贫困户享受分红、就业等多种收益，通过股权纽带，把贫困农户与乡村其他经营主体连接起来，使自我发展能力不足的贫困者也能够参与到乡村产业发展，分享发展成果，通过地区整体发展实现了精准帮扶，有效破解了精准到户与区域性整体贫困的矛盾。

（２）资产收益扶贫模式是市场机制与政府主导的结合。资产收益扶贫在政府主导的扶贫模式下引入市场机制，实现了政府和市场两种资源配置手段的有机结合。在政府主导的扶贫方式下，长 期 以来，政府不仅是政策的制定者和实施者，还是扶贫项目运行的参与者和监督者，造成政府部门不堪重负而市场作用被严重抑制。通过改变传统的财政资金定点投入方式，转向以股权投资的方式引导贫困者参与合作社等市场主体的经济活动，通过市场主体的经营实现精准扶贫，从而实现了政府与市场的合理分工和职能互补，在减轻政府负担的同时提高了扶贫资金的使用效率，实现了贫困者、政府和各类经济主体的多方共赢。

（３）资产收益扶贫模式是扶贫目标和扶贫手段的统一。资产收益扶贫通过赋予贫困居民财产权，在提高贫困家庭收入的同时也为其提供了持续发展的路径，在一定程度上解决了扶贫目标与手段的错位，实现了精准扶贫过程中扶贫目标和手段的高度统一。资产收益扶贫模式通过将财政支农资金、农户家庭自有资源转化为贫困者的财产，使原来沉睡的、收益能力较弱的资产具有了较强的收益能力，在短期内增加了贫困家庭的财产价值，并通过与合作社、集体经济组织发展相结合，实现了贫困群体与乡村能人、社会资本、先进技术的融合，弥补了贫困群体缺乏资金、劳动力、技术的发展短板，使其能够在自身发展能力不足的情况下实现长期的发展和增收，进而实现精准帮扶、持续发展的精准扶贫战略目标。

（４）资产收益扶贫模式是社会救助与扶贫开发的对接。实现社会救助和扶贫开发的有效衔接是精准扶贫的重要内容，但是在二者衔接的过程中，仍然面临诸多现实问题，特别是救助与扶贫的目标偏差与群体偏差，使二者无法真正实现有效对接与统一。从帮扶方式和帮扶对象上看，资产收益扶贫模式实现了社会救助与扶贫开发的对接，通过资金投入方式和使用方式的创新同时实现了对贫困人口救助与开发的双重目标。目前，资产收益扶贫模式主要瞄准缺乏劳动能力的贫困群体，整合财政支农资金和土地等资源作为贫困者的股份投入到经营实体中去，并保证贫困者作为优先股持有者能够获得保底分红，为这些贫困者提供了基本的生活保障，发挥了社会救助的兜底功能。

（５）资产收益扶贫模式是物质帮扶与能力建设的协同。处理好物质帮扶与贫困地区、贫困群体能力建设的关系是各阶段扶贫开发工作均面临的主要困难。如何避免物质投入对贫困者 “福利依赖”的强化、如何将外部物质投入转化为贫困主体的自我发展能力，这些同 样 是精准扶 贫 阶段所面 临的问题。〔１〕投入收益扶贫模式在一定程度上解决了物质帮扶与能力建设间的矛盾，实现了二者的协调和互补。通过扶贫资金等转化为资产，使贫困群体获得了物质帮扶，通过股权界定，贫困主体不仅获得了稳定的投资收益，更为重要的是，能够激发贫困主体主动参与合作社等组织载体经营的意愿，并且通过股权联结，贫困者与其他农户、

经营主体建立了稳定的利益共同体，使贫困者能够获得乡村非贫困群体的帮助，通过资源互补增强其发展能力。〔２〕

二、四川省资产收益扶贫模式的运行现状与成效

１．制度设计

２０１４年１１月，四川省出台了《关于推进财政支农资金形成资产股权量化改革试点的意见》，以此为基础，四川省财政厅印发了 《财政支农项目资产收益扶贫实施办法》，从 目标任务、基本原则、实施主体、实施程序和保障措施五个方面指导各地推进资产收益扶贫工作。通过政策规则的制定，四川省为各地资产收益扶贫试点工作的开展提供了明确的指导和良好的外部环境，在减少地方探索盲目性的同时又为各地根据实际情况开展自主创新留下了空间，形成自上而下的政策引导和自下而上的基层实践结合的制度创新路径。

２．确定试点

为控制风险，四川省采取试点方式封闭运行，要求各县（市、区）根据本地实际情况选择试点地区、组织载体和贫困农户。２０１５年，四川省启动了资产收益扶贫试点，省财政厅安排了９０００万元扶贫资金，在７０个农民合作社开展试点，同时各级政府配套了１８００万元的股权量化改革与农业产业链条延伸试点资金，用于支持１５个农民合作社开展资产收益扶贫试点。在选择试点地区时，要求具有乡村产业发展基础、村内有一定盈利能力的合作组织等；在选择试点的组织载体时，在自愿的基础上允许具备社会责任和担当的农民专业合作社、农村集体经济组织、龙头企业等多种经营组织参与试点，但试点组织要做到管理规范、运行良好，并且承诺按章程保障贫困户收益。在选择试点的贫困户时，要求贫困户需有强烈的脱贫意愿并自愿参与试点，主动接受与农民专业合作社、农村集体经济组织、龙头企业 “利益共享、风险共担”的契约关系，并能够履行相应责任和义务。

３．股权明晰

在确定试点地区和组织主体之后，各地着手推进资产量化与股权确定工作：第一，明确可量化资产的范围。各地根据财政支农资金形成资产的用途性质、贫困户的家庭自有资源进行分类，确定进行量化的资产范围，并由试点主体成员大会或成员代表会议审定，无异议后办理资产移交手续；第二，确定可享受股权的贫困者范围。承担试点任务的组织载体要召开成员大会或成员代表会议讨论可享受股权的贫困户标准，划定量化对象的范围并征求其意见，最终确定自愿参与并承诺承担相应权利和义务的贫困户作为股权量化的最终对象，经公示后进行登记确认；第三，制定具体的资产量化方案。试点地区相关部门指导试点组织主体制定股权量化方案，编制具体的量化范围、原则、标准、方式、程序、结果、权责、收益分配等内容。股权量化方案制定后，广泛征求贫困群众意见，并提交成员大会或成员代表会议讨论，经多数的成员或代表同意，签字按印后形成 《股权 量化决 议》，根 据 《决 议》计算出每个股东应持有的股权数，形成 《股权分配台账》，并向主管部门备案；第四，授予股权证书。试点主体将 《股权量化方案》、《股权量化决议》、《股权分配台账》经公示无异议后，按照 《股权分配台账》，由 试 点 主 体 向 持 股 成 员 填 制 颁 发 记 名《股权证》。４．收益分配

在收益分配方面，各地的普遍做法是将贫困户作为优先股股东，首先享受保底分红，并要求无论经营主体是否盈利，都要按照不低于银行同期利率的存款利息给予贫困户保底分红，自贫困户脱贫后终止并重新确定收益分配方式。通过优先股固定分红，保证贫困户能够获得稳定而持续的收益。在扣除优先股红利后，剩余收益根据合作社或公司章程进行分配。除优先股红利外，作为股东的贫困者与其他股东共同参与二次分红，分红金额根据组织盈利情况确定。

５．退出机制

部分试点地区已经提出脱贫后的贫困户股权退出构想，如将财政资金交回村集体，由村集体入股专合社，取得的收益用于村级公益事业；将贫困户的 “优先股”转换为普通股；将资金收回到合作社，由全体成员民主决定将股份转移给其他贫困户。

三、四川省资产收益扶贫的初步成效

资产收益扶贫模式是立足贫困基本特征、根据国家精准扶贫战略要求提出的扶贫模式创新，通过资产收益扶贫模式的实施，参与试点的贫困农户获得了稳定增收的渠道、贫困地区 自我发展能力增强、财政资金使用效率提高、农村社区建设得以推进，实现了贫困与非贫困群体、社会组织和政府的多方共赢。

１．资产收益扶贫拓宽了贫困人口的增收渠道

从试点的总体情况来看，资产收益扶贫模式实施后，参与试点的贫困人口收入普遍得到增加，从短期收入情况来看，试点合作社中部分经进行了保底分红，个别合作社进行了二次返利。更为重要的是，通过资产收益扶贫，拓展了贫困户的增收渠道，使其能够获得稳定而多元的收入。通过将财政资金等作为贫困户股金到合作社等经营主体，在保证贫困户获得保底收益的同时，也使其能够分享到地区产业发展带来的收益，对具有一定劳动能力的贫困者而言，还能获得工资性或经营性收入。多种收入来源为贫困户提供了相对持续的收入流，也通过家庭收入结构的优化分散了风险，财产性收入的增加更为缺乏劳动力的贫困户提供了参与乡村发展的机会，使其具备了长期脱贫和发展的保障。

２．资产收益扶贫优化了贫困地区的资源配置

资本不足是制约贫困地区发展的重要因素，在大多数贫困地区，由于缺乏资本投入，导致地区土地资源利用低效、本土 优势 产品无法得到有效开发。资产收益扶贫模式通过财政资金的资本化弥补了贫困地区的资本短板，〔３〕使地区土地、劳动力等资源得到更加有效的开发利用，形成了贫困地区自我发展的内生动力。资产收益扶贫有效整合了农村土地资源、森林资源、劳动力资源、旅游文化资源等，将其以存量折股、增量配股、土地入股等多种形式转换为企业、合作 社或 者其他经济组织的股权，推动了农村资产股份化、土地股权化，盘活了各种资源要素，形成资源叠加效应，提高了资源利用率。

３．资产收益扶贫增强了新型农业经营主体的

发展实力新型经营主体是带动地区农业发展和农民增收的重要力量，但是资金不足一直是困扰合作社等经营主体发展的重要问题。通过将财政资金和其他资产转变为新型经营主体的资产，充实了各类经营组织的资本，为其扩大生产规模、引进新型技术和专业人才、延长产业链条提供了必要的支持。

４．资产收益扶贫提高了财政资金的使用效率

资产收益扶贫模式的运行在一定程度上解决了财政支农资金投入分散、瞄准偏差、带动能力有限等问题，提高了财政资金的使用效率。一方面，通过整合财政支农资金投入到组织主体中去，对新型经营主体提供了定向的帮扶，实现了支持农业实际生产者的目标，避免了支农资金分散投入带来的偏差和重叠；另一方面，通过资产收益扶贫，发挥了财政资金的杠杆作用，通过财政资金的投入撬动了多方资源，放大了资金的支持效果。通过财政资金转化资本，壮大了贫困地区产业发展实力，提高了预期收益水平，吸引了更多农户自有资金、社会资金、金融资本参与农村发展。资产收益改革试点启动以来，四川省级财政直接投入１．０８亿元财政扶贫和农村产业发展资金，撬动了村级集体资金、农户资和各类经营主体资金入股投入到资产扶贫项目中。

５．资产收益扶贫增强了农村社区的凝聚力

资本收益扶贫通过提升农户间的合作能力，推动了乡村社区的建设和发展。财政资金量化为贫困农户的股金，使贫困农户的利益经由合作社等组织与社区其他农户的利益捆绑在一起，在增强贫困户参与乡村发展积极性的同时也激发了贫困户与非贫困户、农户与新型经营主体的合作意愿，并在合作中增强社区的凝聚力，推动社区建设和基层群众自治。

四、进一步优化资产收益扶贫的相关建议

１．构建起以财政资金为牵引的多元资金整合与投入机制

建立规范的资金整合制度，在实现不同政策资金目标的同时发挥财政资金的撬动作用，形成以财政资金牵引农民自有资源、社会资本进入资产收益扶贫项目运行中，发挥多元资金合力，提高扶贫效率。一是出台财政支农资金整合指导意见，为县一级整合资金提供依据。根据不同渠道资金的扶持重点、目标任务进行分类，合理界定投入资产收益扶贫试点的资金范围和性质，防止出现对其他扶贫政策的资金基础问题。二是激活更多农村资产，发挥农民自有资产在扶贫开发和产业发展中的作用。积极应用农村产权制度改革成果，以财政投入引导农民将土地经营权、宅基地使用权等投入地区产业发展，进一步拓展贫困农户的收入来源。三是鼓励并引导社会资本注入，形成政府、社会资本与农民间的利益联结，增强农村产业发展的资本实力。允许社会资本参与资产收益扶贫模式运行，鼓励公益性社会资本与贫困者联合，参考财政资金收益扶贫运行模式，以资产收益形式帮扶贫困者，政府通过宣传、奖补等形式对企业进行鼓励。引导盈利性社会资本进入产业前后环节，与承担试点任务的合作社等进行业务合作，逐步完善地区优势产品的产业链条。

２．帮助组织载体建立产权清晰、治理结构完善的现代企业制度

合作社等承担试点任务的组织载体建立起完善的财务制度和管理制度是资产收益扶贫模式能过取得成效的重要条件。针对目前全省合作社等经营性涉农组织发展的现实情况，必须通过政府引导和强制，给予组织建立现代企业制度的条件和激励。

一方面，政府与专业的财务机 构 签 订 合 作 协议，通过购买社会服务的形式为有需要的组织提供财务指导和相关服务，并委托第三方监察合作社等组织载 体的账目，及时 发现并纠正问题；另一方面，完善组织载体治理结构。通过专业指导、发展农村职业经理人市场等方式引导组织构建完善的治理结构，严防内部人控制问题。

３．建立公开、客观的组织绩效评估与资金使用监管机制

组织载体的经营绩效和对财政资金的使用情况是影响资产收益扶贫模式是否能够实现帮扶贫困者目标的重要影响因素，为防止因组织经营不善和资金使用不当引起的财政资金和贫困者财产权受损的风险，建议进一步完善组织绩效评估与资金使用监管机制。一是建立科学的组织资产估价机制。一方面，邀请专家、乡土能人、农户等参加资产评估环节；另一方面，建立全省统一的农村资产价值评估数据库，逐渐形成相关资产价值评估的客观依据。二是完善组织经营情况与财政资金使用的动态监测机制。构建全省统一的财政专项扶贫资金实时监控系统，健全审计检查结果通报制度。建立违规使用资金的终身追责制度，形成资金管理不力、滥用财政资金的组织和相关人员的 “黑名单”制度，并在全国范围内定期公开通报。三是探索引入完全独立的第三方监督和审计主体，以政府购买服务形式委托专业机构对合作社等组织载体的财务状况、资金使用情况等进行监督，并建立本土财务检查委员，不定期对投入到各组织载体的财政专项扶贫资金的管理使用情况日常监督。〔４〕

４．形成对贫困地区产业发展和贫困人口增收的长效支持机制

地区产业的发展前景决定了资产收益扶贫模式的运行效果，但是在内部发展基础薄弱和外部竞争压力较大的环境中，农村产业发展初期仍需要发挥政府的产业保护和支持职能，通过合理干预和引导形成地区产业发展的长效支持机制。一是合理选择优势产业，科学制定产业发展规划；二是发挥试点组织在促进优势产业转型升级中的引领作用；三是发展农村金融产业，实现产业扶贫与金融扶贫的结合。

５．完善财政投入资金的风险控制和贫困者收益损失补偿制度

资产收益扶贫项目的运行效果关于财政资金的使用效率和贫困群体的财产安全，因此，必须建立起完善的风险管理系统以防止各种潜在风险对财政资金安全和贫困者收益的冲击。一是形成组织经营风险提示制度。设立以市场价格、资产收益率等为核心的指标体系，根据指标体系 评估组织 经营状况，及时把握并提示经营风险。二是设立专项风险基金。在财政投入资金总额中抽取一定比例作为全省资产收入扶贫项目运行的风险基金，一旦个别组织因经营不善导致无法支付贫困者保底收益，由风险基金代为支付。

６．探索合理的贫困者股权退出和转换方式

解决贫困户 “摘帽”后股权退出将存在的问题和风险，关键要做好事前制度设计，在项目运行前期一是从法律层面做好事前约定，明确财政资产所形成股份的具体性质和持股人的权利与义务。二是建议根据产业发展实际情况适度延长贫困户摘帽后的持股期限。三是探索财政资产股份转让制度。

(作者：四川省社会科学院副研究员）

参考文献：

〔１〕郭晓鸣，高　杰．实施精准扶贫战略的四大重要关系［Ｊ］．天府新论，２０１６，（０４）．

〔２〕中国农村财经研究会课题组．财政支农资金整合存在的问题及影响 整 合 的 因 素 分 析 ［Ｊ］．当 代 农 村 财 经，２０１５，（０６）．

〔３〕李佳璐．农户资产贫困分析：以Ｓ省３０个国家扶贫开发重点县为例 ［Ｊ］．农业技术经济，２０１１，（０４）．

〔４〕汪三贵，曾小溪，殷浩 栋．中 国 扶 贫 开 发 绩 效 第三方评估简论———基于中国人民大学反贫困问题研究中心的实践 ［Ｊ］． 湖 南 农 业 大 学 学 报 （社 会 科 学版 ），２０１６，（０６）．