产业结构调整过程中的市场与政府之间关系

 2015年年底的中央经济工作会议指出，要注意加、减、乘、除并举，来调整中国的产业结构。这里所指的“加法”，就是要培养新兴工业产业。“减法”是指淘汰落后产能。“乘法”是指创新驱动。为什么创新驱动是“乘法”?因为在总生产函数里，全要素生产率(TFP)是乘子，创新驱动会让全要素生产率上升，可以成倍地提高产出和效率。这里所说的“除法”，是指提高市场化程度。为什么提高市场化程度是产业结构调整过程中的“除法”?其原因是，市场化可以大大降低产业结构调整的成本，让落后产能所体现的社会负担由市场化过程来化解和分担，还可以按市场价格机制来处置各种“僵死企业”，让资源从过剩产能的部门转移到社会需要的产业和企业中去。因此，市场化是“消肿”的一种有效方式。
   
   　　 中央提出的“加、减、乘、除并举法”，实质上指出了中国产业结构调整的“方向”和“方式”。何谓方向?方向就是指正、负号。什么是“+”号?什么是“-”号?它是由加、减法指明的。要培育农业现代化，加快高端制造业发展，加快现代服务业发展，提高网络、信息高速路建设的效率，加快新能源产业发展，等等，这些都是“加法”；另一方面，要减少、降低能耗和污染，压缩高能耗、高污染的产业，压缩过剩产能，等等，这些全都是“减法”。何谓“方式”?方式是由“乘、除法”来涵盖的：即要更多地依赖市场这个资源配置的根本机制来调整产业结构；要依靠创新驱动来提高全要素生产率，而不是一味地依靠投入，甚至以环境为代价来增加国内生产总值(GDP)。因此，这里的“乘、除法”，实质是强调经济增长方式的转变：不再是一味强调劳动力投入、资本和土地要素投入的粗放式的增长模式，而是要转换到强调效益的增长模式上来；不再是主要依靠政府，尤其是地方政府“公司化”的政府拉动的产业发展模式，而是要主要依靠企业、企业家精神、市场机制，走出一条调整产业结构的新路子。
   
   　　 一、关于产业结构和产业政策的两种学术观点
   
   　　 关于产业结构和产业政策，经济学上历来有两种学术观点，一种是主张政府主导产业结构的产业政策，另一种是主张市场主导产业结构的产业理论与政策观点。18世纪英国和法国盛行的重商主义、19世纪德国李斯特的保护幼稚产业的观点，都是古典版的政府主导产业结构的产业政策主张。二次大战以后一度盛行于日本、韩国、欧洲国家的重视产业政策和产业结构的产业经济学，是现代版的国家主导产业结构的产业政策的经济思想。现代版的政府主导产业结构的学术思想与古典版的政府主导产业结构的产业政策思想之间的区别就在于，现代版的政府主导产业结构的产业经济学是承认市场在微观层次上是资源配置的决定性机制的。但是他们所说的微观只包含个人决策与企业决策层次，而在他们看来，产业是属于中观层次，产业不能直接由市场价格机制调节，而应该由政府的产业政策来加以塑造、调整和调节。在这种现代版的政府主导产业结构的理论指引下，日本、韩国、拉美一些国家在20世纪60～70年代都选择过“进口替代”的政策，保护与塑造本国制造工业，企图以本国产业来替代从外国进口的产品。这种规避国际竞争的产业政策的代价是，严重抑制了本国生产率的发展和提高。欧洲不少国家在二战以后也不同程度地实行过政府主导产业结构的产业政策，重视发展国有工业和国有企业，以国有企业的布局来影响国家的产业结构；重视国家资金对于研发(R&D)的投入；重视用政策性补贴信贷政策来支持本国工业发展。这些产业政策的确是塑造了欧洲一些国家的产业结构，但同时也带来产业结构僵化、产业调整步伐缓慢等一系列问题。
   
   　　 与此相反，从亚当·斯密以来，强调市场机制的学派一直主张将市场机制贯穿于个人行为、企业行为、产业结构变迁和调整、甚至宏观层面上的调控过程之中，即使是在产业这种中观层次和宏观调控层次上，也必须强调市场是决定性的调节机制。波特在《国家竞争优势》一书里曾写道，20世纪80年代，美国政府组织过一批经济学家，内部就美国要不要制定产业政策展开过研讨[1]。当时讨论的问题是，美国要不要像欧洲和日本、韩国等国那样，就国家产业结构制定出一些产业政策和规定?结果遭到了美国经济学术界的抵制。波特的“竞争三部曲”，是他本人参与白宫关于产业政策的讨论与学术研究的成果，其实是一个政府主导产业结构的产业政策思想在美国失败的记录。
   
   　　 美国没有像日本、韩国、欧洲一些国家那样实行政府主导产业结构的产业政策，但美国有建立在产业组织理论基础之上的产业政策。这种市场化的产业政策的核心理念是企业民营、尽可能解除政府规制、切实实施反托拉斯法、保护公平的市场竞争。政府只是在基础设施投入、高新产业的初期研发与环境保护方面才比较明显地发挥“看得见的手”的作用。这种不强调政府主导产业结构调整的产业政策，在一个相当长的时期内，让美国经济的产业结构保持着比较好的灵活可变性，使得其产业中的新陈代谢保持一种常态。这种不强调政府主导产业结构的产业政策，才是现代版的基于市场机制的产业政策。
   
   　　 二、产业选择的决策主体
   
   　　 产业选择的主体是谁?这里的困难在于，要明确回答“产业”是否是一个产业选择主体?即“产业”是否是一个决策主体?在计划体制下，或者在发展中国家的经济发展早期，产业是中央集权经济中的一个个经济部门，部门是一个个决策单位。因此，在那样的经济体中，产业是一个组织结构，产业本身就是选择主体，这是没有问题的。在那时，产业或部门既是选择主体，同时又是选择对象，即生产部门选择该产业应当如何定位?如何发展?如何确定产业的目标?等等。
   
   　　 在市场经济条件下，尤其是当市场经济发展到后国家干预主义阶段，进入解规过程时，“产业”其实只是生产同一种产品或同一类产品的企业的集合，“部门”已不再作为一个有意识的决策主体。在这样的条件下，“产业”是否还是选择主体就成了一个问题。不过，主流的经济学家梯若尔(Tirole，1988)[2]、比安基和拉博里(Bianchi & Labory，2006)[3]、阿吉翁(Aghion，2011)[4]、西尔毛伊(Szirmai，2013)[5]等仍然认为产业是一种组织，产业层面具有与企业层面不同的有形资产和无形资产，产业的竞争力也具有与企业的竞争力不同的含义，因此，“产业”本身仍然是国家作产业选择时的一种选择主体。
   
   这样看来，国家作产业选择时，实际上有三层选择主体：企业、产业和政府(国家)。
   
   　　 作为产业选择主体之一，企业日常进行的是生产决策。其实，企业的生产决策可分为两类：一类是在既定的产业下的产品生产决策，即在现有的产品集里选择什么产品进行生产，并决定生产多少；另一类是会改变企业所处的产业的竞争力的生产决策，这后一种生产选择，就属于企业层面做出的产业选择决策，它包括企业对研发(R&D)的投入决策、对新产品的选择决策、对现有产品生产的新技术的选择决策、对原有产品新营销方式的选择和新市场的开辟，等等。这后一类企业决策，会提升企业的竞争力，同时也会提升作为企业集合的产业的整体竞争力。总之，企业的创新活动，无论是产品创新，还是过程创新，都属于产业选择决策。从这个意义上说，企业是国家产业选择的一个决策主体。
   
   　　 作为产业选择主体之一，“产业”本身也是国家产业选择的主体。尽管在市场经济下，产业本身通常不是一个实体法人，但作为企业集合体的产业，其整体发力时所展现出来的竞争力并不是单个企业竞争力的简单加总。比如，产业内企业的平均技术水平或产业内领先的企业技术水平所构成的产业进入门槛、产业技术标准的形成和设定、产业内企业之间的信息交流与技术专利分享、产业的有形资产(如基础设施)与无形资产(如声誉、品牌、信任、产业网络建设等)的配置、建设和维护，都是由产业中各类企业在相互联系的网络平台上做出决策的，实际上，这些就构成了产业内企业共享的公共品。而这些产业内企业参与的集体决策平台就不同于企业单独的决策平台。这种不同于企业单独决策的产业内企业集体决策和集体行为，就构成了参与一国产业选择过程的“产业”活动。因此，在大国的产业选择过程中，产业本身也是有独特的贡献的。
   
   　　 作为产业选择主体，政府(国家)也是产业选择的重要决策主体。在市场经济早期或发展中国家的经济发展早期，制定产业政策的政府实际上充当了既是“运动员”又是“裁判员”的角色。随着经济发展阶段的升级，政府在产业选择过程中的作用渐渐转化为“教练员”甚至“裁判员”的功能。有时候，政府的产业政策会充当“路径发现者”的作用，在促进产业升级、提高产业竞争力的过程中至关重要。政府在一国产业选择时发挥功能的主要手段是产业政策，而产业政策又主要是通过影响产业中企业的行为和产业的整体竞争力来发挥作用的。
   
   　　 政府的产业政策的主要内容，分为“确定或认定规则”和“提升能力”两个方面：(1)确定规则，这主要是指确定反垄断规则、接受国际竞争规则(如进入WTO)、制定促进区域合作与统一市场的规则(反对地方分割)等。(2)提升能力，指政府为企业与产业里的其他当事人提供参与竞争、并在竞争中胜出的各种援助活动，还指各种旨在让世界已有的技术可能性所提供的增长机会能够在本国得以实现的集体机制。比如，政府为那些能在产业提升中起关键作用的企业提供有形资产(金融、基础设施)上的优惠政策，也包括为这类企业提供无形资产(知识、人力资本、研发)上的优惠政策。
   
   　　 三、市场选择产业和政府产业政策之间的关系
   
   　　 产业结构当然可以由政府主导来塑造和引导。最典型的例子就是中国计划体制下的“156个大项目”，农、轻、重比例的讨论与设计，关于积累与消费之间比例的讨论和调整，等等。这些都是极其珍贵的历史经验。政府主导的产业结构在中国“赶超战略”中处于至关重要的地位，但其历史代价也是巨大的，这就是，当中国进入改革开放、进入社会主义市场经济时，进入全球经济一体化的进程时，中国的产业结构调整严重地滞后于市场需求结构的变化。而一旦政府意识到产业结构要调整，就会以行政命令方式毁灭落后、过剩的生产力。过去60多年里，中国就经历过两次大的产业结构调整：第一次是20世纪90年代的工业结构大调整，那实际上是对于50～60年代中国由计划经济体制所形成的工业结构的一次毁灭性的大调整。但那次调整的方式还是计划式的、政府主导型的。在那次产业结构调整中建立起来的工业结构，加上企业民营化所转移出来的那部分产业，再加上外资进入从国外转移进来的部分产业，这三者构成了中国目前的产业结构。2008年以来，中国正进入新一轮的产业结构调整。第二次产业结构调整与第一次产业结构调整之间的间隔明显缩短，说明政府主导的产业结构已越来越不适应市场条件下需求的变化。
   
   　　 与20世纪90年代以前由国家计委主导产业结构的情形相比，最近20多年来，中国产业结构的市场化程度已经有了提高，这表现为，大多数国企现在也是按照市场价格和盈利原则来选择生产什么，而民企和外企则基本上是按市场原则来决定产品结构和产业布局的。但是，中国至今仍然没有摆脱政府主导产业结构的基本格局：第一，政府追求GDP增长目标，一再延误业已表明不再适合国内需求和国际需求的产业结构；第二，一批高能耗、高污染的产业一直在政府，尤其是地方政府的保护下存活着；第三，1996-2007年，中国关税保护和非关税保护(各种进出口配额管制)都是着眼于对国有企业集聚的产业进行保护；第四，每当面临经济危机的冲击时，政府总是出台各种产业保护的清单，甚至将判断一个企业是否属于“高新产业”、是否属于“战略新兴产业”的审议权都归属于国家科技部；等等。这些都说明，中国的产业结构决定，还没有走出政府主导的传统模式。因此，有必要从根本上重新思考决定产业结构的体制设计。
   
   　　 其实，产业结构的调整与重构，完全可以让市场作为决定性的机制，同时更好地发挥政府在产业结构调整过程中的作用。什么是产业?说到底，产业是由产品分类决定的。生产同类产品的企业才构成一个产业。所以，尽管选择产业的行为主体可以有企业、产业和政府，但是产业的基本元素是产品与生产产品的企业。企业是按市场价格和盈利原则来选择产品生产，来决定究竟是与其他企业生产同一种产品还是选择生产异质品，那么，作为企业集聚结果的产业，当然也可以基本上由市场价格机制来决定和调节。在经济中，最活跃的变量是两个：一个是人的偏好的变化，偏好变化会引发需求类型方式发生变化；另一个是生产的技术条件变化，技术日新月异，使得新产品层出不穷，或者大幅度地降低生产成本、交易成本和国际贸易成本。以上两方面的变化分别从需求侧和供给侧决定了新产品、差异产品发生的必然性。如果产业结构是以市场为基础的，那么，产业结构与需求结构之间的适应过程就会表现为经常性的渐变和周期性的经济危机的大调整。现代产业结构的变化与调整，本质上是由新产品的出现、新的生产方式出现与拥有新技术的全要素生产率领先的企业的出现所引发的，这些全要素生产率领先的企业一旦主导了某一个产业，这个产业就会成为一个新兴产业，就会具有比较优势，就会成为一个国家、一个民族的比较优势，从而席卷全社会经济，让资源从旧产业向这些新兴产业转移，进一步引发产业结构的大调整。因此，产业结构的调整与变化，是一个由偏好与技术变迁引起、由企业为适应这些变化而在产品和生产方式选择上作出的调整而累积起来的、由全要素生产率领先的企业集聚所发生的创造性产业革命与创造性毁灭相混合的过程。这样一个过程是很难预测和事先安排的。
   
   强调产业结构应从政府主导转向市场主导，并不是取消政府在产业结构重塑与调整过程中的积极作用。首先，产业结构的变化若完全依靠企业对需求变化、技术变化和价格变化来自发地做出反应，则同样会发生产业结构调整滞后。因为，单独的企业决策人在面对偏好变化、技术因素变化时，也许意识不到这类变化的深刻含义；同时，即使单独的企业家意识到上述变化，想在产品结构和产业布局上做出反应，也往往是力不从心的，调动不了多少资源；其三，也是更为重要的是，对于一个深陷于传统产业里的单独企业来说，面临新的产业产业结构变化，要进行调整，会失去既得利益，因此企业会出于既得利益的考虑而抵制产业结构的调整。这样说来，就是在确立从传统的政府主导产业结构的模式向市场主导产业结构的模式转变时，政府的参与和调节在产业结构调整过程中仍然是必要的。
   
   　　 但在市场主导产业结构的基础上，政府的产业政策及其对产业结构的影响会发生变化。有以下五个方面的变化是应该加以注意的：第一，政府在产业结构的重塑过程中，应该恪守公共服务的定位，政府对于产业投入的参与，主要限于国防工业、基础设施、战略新兴产业的早期研发和绿色环境工业。第二，政府资本对于其他产业的投入和投资，应以国资投资公司的方式来进行，引导投资结构和产业结构的转变。第三，政府对战略新兴产业的支持，应遵守由市场选择的原则，应当尽可能减少由政府部门来确定“高科技”、“新兴产业”的所谓标准，避免制造出一大堆假成果、假专利。第四，进一步减少和清理各种产业优惠、税收优惠和信贷优惠政策，政府对产业发展的支持应主要通过社会资本的形式来得以实施，即为社会公平竞争提供可信、公开的服务平台，设定各种规范，使企业之间、交易者之间的联系更简洁、更有效。第五，尽可能淡化政府扶持的产业清单，以降低形形色色的“产业政策套利”，让产业分析和产业结构分析渐渐成为一种日常的非政府、非政策的商业投资分析业务，为企业选择产业定位服务。
   
   作者简介：平新乔，北京大学经济学院教授，博士生导师。北京 100871