解读 | 中共中央、国务院：新年起土地出让收益一半投向农村

在中国城镇化过程中发挥重要作用的土地财政，发生了重大变化。

根据去年9月23日中办、国办《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》要求，从今年开始到十四五结束，各地要稳步加大土地财政对农村、农业的资金占比，并给出明确指标：

地方政府卖地收入的10%，或者卖地“净利润”的50%，要用于乡村振兴。

而且，各省（自治区、直辖市）党委和政府每年向党中央、国务院要报告完成情况。

这样，各省也必然要求各地市县党委和政府每年向省委省政府汇报。

中央的决心很大。如果这次政策得到全面贯彻，对城市建设来说是利空吗？对于未来地方政府土地开发、房企拿地会带来哪些影响？

先看中办、国办《意见》的内容。该《意见》明确表示，长期以来，土地增值收益“取之于农、主要用之于城”，直接用于农业农村比例偏低，需要稳步提高土地出让收益。

从“十四五”第一年开始，各省（自治区、直辖市）分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例；到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。

文件还给地方政府了两个选项：

1、按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提；

2、按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。

其中，土地出让收益指的是刨除政府卖地过程中征地拆迁、补偿等各项成本支出后的收益；土地收入则是未扣除成本的实际卖地收入。

简而言之，未来地方政府卖地，要么按照实际卖地收入的10%提取；要么按照“净利润”的50%提取，用于乡村振兴。

再看一组数据

近几年，全国土地出让收入一年达到6、7万亿元，今年有可能突破7万亿元。土地出让收入用于农业农村比例每提高1个百分点，就相当于“三农”增加了近700亿元的投入。

这意味着未来每年将可能多出数千亿的资金用于乡村发展。

钱花在哪里？文件中指出，将重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出，以及与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复、以工代赈工程建设等。

将带来哪些影响？

我们认为，这一重要文件有八大影响：

正如文件所说，土地出让收入是地方政府性基金预算收入的重要组成部分。长期以来，土地增值收益取之于农、主要用之于城，有力推动了工业化、城镇化快速发展。

---我们知道，在有的地方政府，土地出让收入甚至占到了地方财力的50%以上，是地方政府基础设施建设和城市建设的重要资金来源，也是地方政府融资（含专项债、城投债、银行贷款）的重要还款来源。《意见》要求到“十四五”期末，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。这必将影响地方政府用于城市建设的资金来源、降低其偿债能力。

在土地财政和土地金融的逻辑下，地方政府热衷于做大土地出让收入，大搞城市建设和房地产市场、提升土地价值。现在要求土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上、那么地方政府单纯做大土地出让收入的积极性可能会降低。

另外，我们知道，资金用于农业农村的经济效益一般，资金回报率较低，站在税源培育的角度，农业农村领域的税种和税收比较少，地方政府将资金投入农村农业领域，将来也难以产生较大的税收收入，这也将影响地方政府做大土地收入的积极性。

在这种政策背景下，地方政府要更加注重土地上能够产生的税收收入，而不仅仅是盯着土地出让收入，地方政府将更加注重引入产业项目，注重土地之上的产业收入。

因此，在土地出让收益新政之后，一方面，地方政府投入城市建设的资金来源将减少、建设规模可能会受到抑制，另一方面，地方政府的建设方向、投资领域也可能发生变化。

这也符合中央限制房地产、提高投资有效性的政策导向。

《意见》要求：

严禁以已有明确用途的土地出让收入作为偿债资金来源发行地方政府专项债券。

---我们知道，专项债券是以项目产生的政府性基金（主要是土地出让收入）和专项收入为还款来源的。现在，中央要求土地出让收益的50%（或土地出让收入的10%）用于农业农村，严禁以已有明确用途的土地出让收入作为偿债资金来源发行地方政府专项债券。并且，各省（自治区、直辖市）党委和政府每年要向党中央、国务院专题报告此情况。这样的背景之下，各省财政厅在审核专项债项目、分配额度时，也必将加强这方面的审核。

同时，银行在审批贷款的时候，在审核地方政府可实际用于城市建设的财力的时候，也会考虑这一因素而进行核减。

外地投资商在投资于、乃至于垫资于地方政府的基建和土地、片区项目时，也必须纳入这一因素考虑地块的实际可用于工程支付的土地出让收入。在考虑项目的利润的时候，也必须考虑这一因素。毕竟土地收益的50%将用于农业农村，地块的留存的收益就减少了。

对于土地出让收入返还模式和土地收益分成模式，除了要考虑其合规性，新政后还必须更加重视其收益性。

《意见》要求：各省（自治区、直辖市）可对所辖市、县设定差异化计提标准，但全省（自治区、直辖市）总体上要实现土地出让收益用于农业农村比例逐步达到50%以上的目标要求。北京、上海等土地出让收入高、农业农村投入需求小的少数地区，可根据实际需要确定提高土地出让收入用于农业农村的具体比例。

---也就是说，50%土地收益用于农业农村是对一个省的整体要求，省内可对所辖市、县设定差异化计提标准。根据意见精神，对于土地出让收入高、农业农村投入需求小的省内中心城市，可根据实际需要调整比例。这样，省会城市受影响较小，仍有财力投入城市建设，相应其他城市可投入城建的资金将进一步减少，这有可能使得目前“一省一城、省会独大”的局面更加明显。

据测算，新政可能每年会在农业农村领域增加5800亿到7500亿的资金投入，值得关注其中的项目规划、经营方向和业务机会。

《意见》强调：不得将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入成本核算范围，虚增土地出让成本，缩减土地出让收益。

---这使得地方政府各种土地开发的“打包”方式、带条件方式、整体开发模式受到影响，“净地”乃至“熟地”出让的要求会更加严格。从而影响地方政府的土地、片区开发模式。土地收益应加强对于农业农村的投入其实也不算新的规定，但这次要求很严格和明确，实行“双线控制”：土地收益的50%或土地收入的10%，要求：

作为中央一号文件贯彻落实情况督查的重要内容。加强对土地出让相关政策落实及土地出让收支管理的审计监督，适时开展土地出让收入专项审计。建立全国统一的土地出让收支信息平台，实现收支实时监控。严肃查处擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库土地出让收入以及虚增土地出让成本、违规使用农业农村投入资金等行为，并依法依规追究有关责任人的责任。

并且，要求各省（自治区、直辖市）党委和政府每年向党中央、国务院报告情况。

这样，各省也必然要求各地市县党委和政府每年向省委省政府汇报。

各级政府、各相关企业、各金融机构对此必须高度重视。

《意见》要求土地出让收益的50%（或土地出让收入的10%）用于农业农村。具体用于哪些方面呢？

《意见》说：

加强土地出让收入用于农业农村资金的统筹使用。重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出，以及与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复、以工代赈工程建设等。

注意：山水林田湖草生态保护修复工程建设。---并且这种工程是能够提升周边的宜居宜业环境的，这其实就是生态环境导向的开发模式，即EOD。

2020年9月16日，生态环境部、国家发改委、国家开发银行《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办财函[2020]489号），以政府文件的方式，给出了定义：

（Ecology-Oriented Development，简称EOD模式）是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。

是一种创新性的项目组织实施方式。EOD项目中必然包含山水林田湖草生态保护修复，这些生态保护修复保护工程，不仅能够提升片区的宜居宜业价值（土地出让收入），还可以使用土地出让金收益。把土地出让收益用在这些地方，是可以算作“土地出让收益用于农业农村\土地出让收益>50%”这一要求的分子的。而这一指标是各地主官每年要向上级报告的。

所以，赶紧重新规划项目，然后告诉领导，把钱用在你这里，用在你的项目上，可以算作分子。

《意见》要求土地收益的50%或土地收入的10%用于农业农村，重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出，以及与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复、以工代赈工程建设等。

其中，农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设，均可以和旧村庄改造结合起来。

用于旧村庄改造也就是用于农业农村了，可以算作“土地出让收益用于农业农村的部分\土地出让收益>50%”这一指标的分子。而这一指标是各地主官每年要向上级主官报告的。

因此，我们分析，除了EOD模式之外，旧村庄改造工作也将进一步受到地方政府的重视，从而在更大规模上予以开展。

考虑到乡镇以下的旧村庄多数已人口流失，进行改造的意义并不大，我们预计，改造的重点将是中心乡镇以上的旧村庄、旧城镇，以及县城以上的城中村、城郊村改造，尤其是省会城市、省内区域中心城市的城中村，改造价值较高，在土地出让金“新政”的加持下，将会迎来新一轮高潮。如昆明就于去年9月25日召开全市城市更新改造工作推进会，计划3年拆迁223个城中村。

乡镇以下的旧村庄，有旅游价值和特色小镇建设价值的，新政也有利好。